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(1) 제주신항 건설사업의 내용과 추진 절차
지난 8월 2일 해양수산부는 제주신항 건설기본계획을 고시했다. 제주시 삼도동, 건입동, 용담동 일원의 공유수면을 매립하여 대형크루즈 선박이 모항으로 이용할 항만을 건설하고 인접한 배후부지를 상업·문화·관광 복합부지로 개발한다는 내용이다. 이를 위해 128만㎡ 면적의 바다를 매립하여 22만G/T급 1석을 포함한 4선석의 크루즈 부두와 9선석의 국내여객부두, 82만 3천㎡의 배후부지(총 매립면적의 64.2%)를 조성한다는 계획이다. 예상사업비는 공공 재정투자 1조 8245억 원, 민간자본 1조 417억 원(총 사업비의 36.3%,) 총 2조 8662억 원이다.
고시된 매립지역인 탑동해안은 30년 전 탑동매립 이후 해마다 월파피해가 발생하는 곳이다. 이를 방지한다는 이유만으로 신항 건설의 타당성을 말할 수 없다. 그렇다면 기존 제주항의 확충 필요로 추진해온 외항 2단계 공사와는 별도로 신항 건설계획이 등장한 이유는 무엇일까?
현재 기존 제주외항의 2단계 개발이 진행 중인데 엉뚱하게도 크루즈산업 육성과 이를 위한 해양관광 인프라 구축을 명목으로 하는 대규모 개발계획이 최초로 알려진 것은 원희룡 도정 출범 1년만인 2015년 5월이다. 당시 ‘깜짝 발표’는 정부의 항만기본계획에 반영하기 위해서는 시간이 촉박하다는 이유로 의견수렴 및 공론화절차 없이 정부에 먼저 건의하는 형식으로 이루어졌고 독선적이고 일방적 결정이란 비판을 받았다. 제주도 차원의 신항만 기본계획안은 2016년 3월 확정되어 해수부에 반영 요청되었으나 그해 12월 기재부의 반대로 신항만 지정 및 고시는 보류됐다. 그러다 2017년 7월 문재인 대통령의 제주지역 공약에서 ‘신항만 조기개항’이 채택되어 다시 탄력을 받게 된다. 이제 법적 근거인 고시가 확정되어 예비타당성 조사, 기본 및 실시설계 수립, 환경영향평가, 어업보상 등의 절차를 이행해야 하고 그 과정에서 도민 의견수렴과 이해당사자 협의에 따른 갈등과 진통이 예정되어 있는 상황이다.

(2) 신항의 다른 이름, 부실한 관광 수요 예측
현실적으로 검토해야 할 첫 번째 문제는 동북아 크루즈 모항이란 장밋빛 전망과 400만 해상관광객 수요예측에 따른 대규모 항만건설의 필요성이다.
기본계획에서 해수부는 제주의 여객수요가 2020년 이후 2030년까지 가파르게 증가하여 2040년에 375만 명이 될 것으로 전망한다. 즉 신항만 건설은 연안여객수요는 점진적으로 증가하는 반면, 크루즈여객의 급증이 수요증가의 대부분을 차지할 것이라는 예측에 기반하고 있다. 2016년의 정점 이후 사드문제로 인해 급감한 중국측 요인이 해소되면 크루즈여객이 빠르게 회복하고 2020년 이후엔 연 15%로 고도성장할 거란 기대가 있다.
고추 말리는 공항처럼 준공 이후 크루즈 기항이 가뭄에 콩 나듯 이루어지는 강정해군기지의 실상을 아는 도민이라면 실소할 정도의 부풀려진 수치다. 크루즈산업 육성이란 정책의지만 있지 현실성을 담보할 근거는 매우 빈약하다. 과점화된 소수의 크루즈선사가 전세계 크루즈산업을 좌우하는 실정에서 기항지로도 별 인기가 없는 제주가 크루즈모항으로 단기간에 발전하리란 전망을 뒷받침할 데이터는 제시되지 않았다.지역과의 경제적 연관효과를 위해 모항으로 육성하려는 계획이 의미하는 것은 크루즈 기항에 따른 관광객 방문효과가 실제적으로 매우 지엽적이라는 걸 방증하는 것이다.

(3) 신항의 다른 이름, 개발욕망
128만㎡(38.7만평)의 바다매립은 30년 전 탑동매립 면적 16만 5천㎡(5만평)의 8배에 달한다. 이 규모는 해상물동량 증대에 따른 수요충족이란 본래의 필요를 넘어서는 것이다. 매립면적의 64.2%이나 차지하는 배후 부지를 확보하려는 개발욕망이 여실히 드러난 것으로 볼 수밖에 없다.
이미 2016년 기본계획 고시를 위해 실시한 전략환경영향평가에서도 대규모 해상매립에 따른 해양생태계 파괴, 어장파괴와 어민피해, 주변지역의 월파피해 문제 등이 지적된 바 있으며 재정투자에서 민간자본 유치 비율이 36%에 달하고, 항만배후부지는 모두 민자에 의해 개발된다는 점 등 향후 계획이 구체화된다면(현재까지 미발표) 논란은 더욱 불거질 것이다. 신항만을 둘러싼 도시계획도 고민해야 할 지점이다. 제주사회에 엄청난 갈등과 파국을 불렀던 1987년의 탑동매립과 전도민적 반대운동의 기억을 되살리는 사건이 재발하였다고 말할 수 있지만, 30여년이 지난 지금 동일한 강행 저지 전략이 유효할지에 대해서도 고민해야 한다.

(4) 신항의 다른 이름, 공유부 사유화
무엇보다 이 계획의 핵심은 대규모 공유수면의 매립이다. ‘공유수면(公有水面)’이란 바다와 바닷가, 그리고 하천·호소·구거, 기타 공공용으로 사용되는 국가 소유의 수면 등을 일컫는 개념이다. 근대 이전에 공유수면은 바다처럼 누구도 소유할 수 없는 인류 모두의 것이거나, 제주의 용천수처럼 사람들의 생계와 생존에 반드시 필요한 자원이어서 지역주민들이 공동으로 이용하고 관리하는 우리 모두의 것 혹은 공동의 것으로서 공동자원(commons)으로 불릴 수 있는 것이다. 이후 근대국가는 배타적인 영토권을 설정하는 과정에서 공유수면을 국유화하는 한편, 이를 매립한 토지에 사적 소유권을 부여했다. 1923년에 조선총독부가 제정한 조선공유수면매립법령은 공유수면을 매립한 자에게 매립지를 소유할 수 있는 권리를 부여했고, 해방 이후 공유수면매립법은 몇 차례의 개정을 거쳤지만 기본적인 성격은 변하지 않았다.
공유수면의 매립은 넓은 토지를 창출하여 부를 증대시키지만 기본적으로 자연에 대한 인간의 폭력이며 공동의 부를 사유화하는 과정이다. 따라서 향후 제주신항 건설계획의 진행과정에서 환경적 가치와 공공성의 고려는 제주사회의 중요한 쟁점으로 떠오를 것이다.(5) 그리고 강정 또한 강정에 이미 15만 G/T급 크루즈 2척용 선박 계류장이 있다는 점을 고려하면 해수부가 “제주 강정항 크루즈 부두와 통합·운영하여 크루즈 관광객의 폭발적 증가에 능동적으로 대비”하겠다는 언급은 정부 계획의 무계획성과 기만을 실토하는 지점이다. 왜냐하면 해수부는 현존 최대의 22만 G/T급 크루즈 선석을 포함한 4개의 크루즈 선석이 필요한 근거를 위 표에서 제시한 2040년 375만 명 여객수요라는 수치에 대입한 규모라고 밝히고 있기 때문이다.

제11대-제373회-제2차-농수축경제위원회-2019.06.12.
임상필 의원 질의 (더불어민주당 - 서귀포시 대천(강정), 중문, 예래)
○임상필 위원 아까 존경하는 김경학 위원님의 질의에 답변하던데 확인 차원에서 다시 한번 묻겠습니다. 신항만 건설 계획 8월 달에 고시된다고 했죠?
○해양수산국장 조동근 예. 저희들이 당초에는 7월 달에 고시되는 걸로…….
○임상필 위원 7월이든 8월이든 그거 시기는…….
○해양수산국장 조동근 예. 고시는 저희들이 될 걸로…….
○임상필 위원 아니, 단답형으로 질의·답변하겠습니다. 국장님, 지난번에 제가 질의했을 때 책임지고 신항만은…….
○해양수산국장 조동근 연말까지로 고시된다고 말씀드렸습니다.
○임상필 위원 그렇게 했으니까 그걸 책임지고 고시돼서 신항만 건설이 이루어질 수 있도록, 그거 책임지겠다고 지난번에 분명히 답변하셨습니다?○해양수산국장 조동근 예, 했습니다. 하겠습니다.
제11대-제372회-제1차-환경도시위원회-2019.05.21.
이상봉 의원 질의 (더불어민주당 - 제주시 노형 을)
○이상봉 위원 그리고 조례 개정이 관리보전지역 등급 조정에 대한 것이지 항만을 하자, 신항만을 하자, 공항을 하자, 이것에 대한 찬반을 묻는 게 아니지 않습니까? 우리는. 절대보전지역에 준하게 관리보전지역을 강화해서 그것에 대해 해제라든가 등급 변경을 했을 때 도의회 동의 절차를 받아야 된다고 하는 게 도민의 대의기관인 도의회에서 요구하는 것이고……

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